Государственная служба в России в XXI веке: возможные ориентиры

В истории любого общества появление первого свода законов считается одним из наиболее важных событий в его жизни. Законы упорядочивают социальное взаимодействие, придают ему всеобщий зарегулированный характер. В эпоху становления абсолютизма и выстраивания государствами системы управления, основанной на регулярной работе профессиональных чиновников, -бюрократии не менее важными считаются первые регламенты, которые в грубой противоречивой форме содержали правила, инструменты, полномочия и сферы ответственности управленцев.

Этот регламент составлялся с опорой на картину мира, сформированную у руководства страны под влиянием множества факторов, таких как наиболее фундаментальные философские представления о природе власти, текущие задачи управления, общественное мнение в среде различных групп внутри страны. Более того, для успешного управления социумом требуется знание о нем, о характере его внутренних и внешних взаимодействиях в самых различных сферах: в экономике, религии, культуре и пр.

Несмотря на то, что регламент являет собой сочетание строгих юридических формул, фактически его основания довольно зыбкие: актуальные философские концепции и представления о таких понятиях как свобода и порядок, обладают свойством постоянно меняться, а знание об обществе почти всегда носит неполный и запаздывающий характер, сложно поддается проверке и устаревает.

В связи с этим проблема соотношения свободы управленца и превращения его в бездушный винтик, десубъективизация всей системы управления принципиально нерешаема. Вполне очевидным выходом из положения является условная середина, но в том и вопрос, к какому полюсу и в каких условиях стремится.

Направленность большинства реформ системы управления к максимально возможной десубъективизации, алгоритмизации процесса управления продиктована необходимостью преодолевать такие присущие бюрократии болезни как самоуправство, волокита, застойность, коррумпированность и так далее. Механицизм, который должна придать регламентация деятельности управленца, должен исключить волю чиновника из принимаемых решений. В его задачи будет входить только четкое выполнение инструкций, что, в свою очередь, упрощает и объектизирует оценку его деятельности.

Любой механизм проектируется под специфическую среду работы и конкретные задачи. Это вполне успешно работает, так как механизмы в целом были призваны расширять возможности человека, покорять природу, законы которой, в целом, неизменны, а условия привязаны к местности. Общество, в свою очередь, постоянно развивается, меняет свою внутреннюю структуру, правила взаимодействия элементов, их иерархию и пр. Еще вчера крепостной труд позволил в кратчайшие темпы сформировать армию, флот, мануфактурное производство, каналы, но уже завтра эта форма организации общества становится тормозом, причиной отставания от наиболее развитых держав.

Из всего этого следует, что создать стройный механизм, который будет справляться с задачами управления всегда, не представляется возможным. Невозможно и регулировать его строение в соответствии с веяниями времени, так как сбор и анализ информации носит запаздывающий характер. Более того, часть общества будет бороться с переменами, и, если начать подстраивать механизм под управление новой общественной структурой раньше, чем она сформируется, актуальной станет угроза утраты стабильности и управления, как это произошло, например, в конце 80-х годов.

Это приводит нас к новой задаче: к организации творческой активности управленца с самых низовых уровней, к расширению его полномочий ради повышения адаптивности системы управления в целом. В истории России были периоды, когда свобода действий при выполнении поручений превалировала над регламентацией: так было до появления регламентов как таковых во времена царствования Петра, свободой пользовалось высшее звено управления в эпоху абсолютизма, но наиболее явно такой подход проявлялся во времена становления советской власти и её развития вплоть до смерти Сталина.

Суть подобной системы управления заключается в снятии ограничений с творческой активности управленца, так как рамки его работы, в целом, не определены. Он обладает правом использовать любые методы, абсолютна его власть над собственными подчиненными, снижен контроль. Оценка деятельности управленца исключает понятие эффективность, то есть конкретные методы управления, и полностью опирается на достигнутый или не достигнутый результат.

Данный подход имеет один существенный недостаток: предоставленный, во-многом, сам себе управленец должен осознавать высокую степень ответственности, которую ему неизбежно придется нести в случае провала порученного дела, что и будет являться важнейшим критерием оценки его работы. Именно последствия провала должны удерживать чиновника от неделовых отношений или привлечения к работе и неквалифицированных родственников и клиентов. Лишенный возможности оправдаться четким выполнением должностных инструкций или недостатком полномочий, в том числе, по набору собственной команды, он будет вынужден оценивать риски, сопутствующие попыткам незаконного обогащения или обеспечения благополучия близких людей.

Под высокой степенью ответственности надо понимать не тюремный срок за дачу взятки, что предусмотрено и сейчас, а наказания такого рода, которые принципиально лишают провалившегося управленца заинтересованности в неэффективной деятельности в кадровой сфере или сфере неделовых отношений. Для того, чтобы добиться этого, необходимо, во-первых, повысить стоимость неформального откупа от наказания до таких сумм, которые даже заядлый взяточник может выплатить, отдав все наворованное, а во-вторых, лишить чиновника возможности обеспечить безбедное будущее своей семьи даже путем собственной жертвы.

Два этих требовании приводят нас к модели наказания, которая в 21 веке для, в целом, европейской по менталитету страны может показаться дикой и архаичной: она подразумевает сроки заключения от 10 лет без права досрочного освобождения, конфискацию всего семейного имущества, нажитого во время занятия членом семьи государственного поста, бессрочный запрет членам семьи на государственную службу, длительный (от 10 лет) запрет на занятие бизнесом.

Основной принцип здесь - это коллективная ответственность. Его необходимость обусловлена тем, что это, фактически, единственный способ лишить недобросовестного чиновника всех дивидендов от злонамеренного эгоистичного поведения, так в современных условиях владельцы имущества и прямые выгодополучатели от его влияния - это жены/мужья, дети, матери и пр.

Вместе с кнутом всегда должен идти и пряник. Государственные должности в управлении должны гарантировать существенные привилегии и оплату труда, в том числе, и на низовом уровне. Это, во-первых, увеличит конкуренцию за места, а следовательно - и качество управленческих кадров, а во-вторых, поднимет заинтересованность чиновника в сохранении места и снижению привлекательности каких-либо рисков, уже не говоря о том, что более высокое положение ведет к росту необходимого объема взятки, снижая ее рентабельность.

Таким образом, можно сформулировать некоторые базовые принципы альтернативного пути развития государственной службы и кадров государственной службы, а также сопутствующее обеспечение этого развития в области усовершенствования уголовного законодательства. Главным таким принципом должна стать ориентация на рост объема полномочий управленца, в том числе, над собственными подчиненными и их карьерой, в целях повышения адаптивности к меняющимся условиям окружающего мира. Обеспечивать адекватную мотивацию использования этих полномочий призван усовершенствованный комплекс мер поощрения и наказания. Стоит отметить, что сфера применения этого подхода не включает в себя органы безопасности и иностранных дел в силу уникальной специфики их деятельности.

В целом, необходимо подумать и о создании правового механизма, который будет выстраивать соответствие между уровнем срочности и новизны текущих государственных задач и режимом управления. Такой механизм уже существует – это режим военного положения, есть и режим чрезвычайного положения, но основная идея заключается в том, что спектр ситуаций, в которых оказывается государство, не ограничивается войной, катастрофой и нормальным развитием. Скорости процессов XXI века требуют более тонкой настройки состояний институтов управления, и представленная в статье концепция может стать основанием для выработки основных принципов организации системы управления в ситуации необходимости проведения ускоренной модернизации, с которой Россия уже не раз сталкивалась. Заранее проработанные основания управлением мобилизационным развитием могут позволить полностью или частично избежать потенциальных издержек этого пути.